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Numéro 314

Les braconniers font-ils les meilleurs gendarmes?


Philip Morris et la contrebande de cigarettes

D'après une fiche d’information du Smoke Free Partnership

En 2004, la Commission européenne et dix États membres de l’Union européenne (UE) ont conclu un accord d’une durée de douze ans avec Philip Morris International (PMI) visant à s’attaquer au problème du commerce illicite des produits du tabac.

Depuis, tous les États membres de l’UE ont signé cet accord. Suite à celui-ci, d’autres accords ont été conclus avec Japan Tobacco International (accord avec JTI) en décembre 2007, avec British American Tobacco (accord avec BAT) en juillet 2010 et avec Imperial Tobacco (accord avec ITL) en septembre 2010.

En 2000, la Commission européenne (CE) et dix États membres (EM) de l’UE ont intenté un procès à trois fabricants mondiaux de produits du tabac, à savoir Philip Morris International, R.J. Reynolds, et Japan Tobacco International, accusant les fabricants «d’une machination mondiale actuelle visant à faire la contrebande de cigarettes, à blanchir les recettes du trafic de stupéfiants, à entraver la surveillance de l’industrie du tabac par les gouvernements, à fixer les prix de manière déloyale, à corrompre des agents publics étrangers, et à faire du commerce illégal avec des groupes terroristes et des États commanditaires d’actes de terrorisme».

Suite à la procédure judiciaire, le règlement de l’affaire concernant PMI a eu lieu en 2004 et celui concernant JTI en 2007, les paiements de ces deux fabricants à la Commission européenne et aux États membres se montant à plus de 1,6 milliard de dollars américains, au vu des pertes de recettes fiscales en rapport avec le commerce illicite. Le règlement de l’affaire concernant PMI a pris la forme d’un accord juridiquement contraignant. Les négociations (classées secrètes) concernant l’accord avec PMI ont commencé en 2001, peu de temps après le début du procès.

L’accord avec Philip Morris International

Dans le cadre de cet accord, PMI doit effectuer des paiements annuels de 1,25 milliard de dollars américains pendant 12 ans et lutter contre la contrebande future de ses cigarettes au moyen des mesures suivantes:

  • contrôle du système de distribution et des sous-traitants auxquels PMI fournit ses cigarettes;
  • mesures de suivi et de traçabilité qui devraient permettre aux autorités de retracer les cigarettes de contrebande de manière indépendante jusqu’au sous-traitant qui les achetées à PMI;
  • paiements relatifs aux saisies équivalant au montant des taxes évitées par la fraude, qui devront être effectués immédiatement en cas de saisie de produits authentiques de PMI dès lors que le volume des cigarettes dépasse le seuil de 50 000;
  • plafonds des ventes afin que celles-ci correspondent à une demande légitime dans le marché de destination spécifié, de sorte à éviter un excès d’offre et la diversion résultante des produits du tabac vers des filières illicites.

Dix questions qui fâchent

Les sommes payées à l’UE et aux États membres sont-elles utilisées pour combattre le commerce illicite?

Le budget de l’Union reçoit 9,7 % des paiements annuels effectués par les quatre fabricants de tabac (y compris PMI), conformément aux accords de l’UE avec ces derniers. Les 90,3 % restants sont versés aux États membres. Les montants perçus par la Commission et les États membres ne sont affectés à aucune action spécifique, et peu d’EM partagent des informations concernant les paiements. Par conséquent, on ne sait pas clairement comment l’argent généré par l’accord est utilisé.

L’accord avec PMI est-il adapté au but visé?

Il y a dix ans, au début de la négociation de l’accord, l’UE avait principalement affaire à des saisies de grands volumes de produits du tabac illicites. Cependant, depuis lors, le marché des produits du tabac illicites de l’UE a changé, sachant qu’en moyenne les saisies actuelles de cigarettes illicites comportent moins de 7 500 cigarettes par opération, ce qui est bien en-dessous du seuil de 50 000 cigarettes nécessaire pour que des paiements aient lieu. Par conséquent, les paiements relatifs aux saisies de cigarettes illicites se sont avérés étonnamment faibles jusqu’à présent. De plus, seulement 0,5 % des 3,8 milliards de cigarettes saisies dans l’UE en 2012 se sont révélées être authentiques.

Les agents des douanes déterminent-ils si les saisies contiennent des produits authentiques ou de contrefaçon?

Les agents de douane ont recours à l’industrie pour déterminer si les cigarettes sont authentiques (sujettes à des paiements relatifs aux saisies) ou de contrefaçon (non sujettes à des paiements relatifs aux saisies). Selon l’ensemble des accords, le ‘fabricant pertinent’, dans ce cas PMI, a le droit d’examiner les cigarettes saisies et d’envoyer un rapport sur leur authenticité à l’OLAF, l’Office européen de lutte antifraude. Si le fabricant conclut que les cigarettes sont de contrefaçon, le rapport doit contenir des documents et les résultats de l’examen visant à soutenir cette conclusion.

Y a-t-il une évaluation indépendante pour déterminer si les produits sont authentiques ou de contrefaçon?

L’accord prévoit que cette détermination soit effectuée par le fabricant. Cependant, si l’OLAF ou tout État membre participant à l’accord n’est pas de cet avis, la question sera soumise à un laboratoire indépendant identifié par l’accord. Depuis l’entrée en vigueur de l’accord en 2004 et jusqu’au 31 octobre 2013, les cigarettes saisies n’ont jamais été analysées par un laboratoire indépendant;autrement dit, toute la détermination s’est fondée sur les évaluations de l’industrie du tabac.

Comment PMI et les autres principaux fabricants de produits du tabac décident-ils si les produits saisis sont authentiques ou de contrefaçon?

Les fabricants de produits du tabac ont recours à un système appelé Codentify®, lequel a été développé en interne par PMI et dont la licence d’utilisation a été fournie gratuitement aux autres fabricants de produits du tabac (JTI, BAT, ITL).Le système Codentify®, qui répond à une exigence de l’accord en matière de développement d’un mécanisme pour réduire la contrebande, génère numériquement un algorithme à 12 chiffres pour chaque paquet de cigarettes. Ce système est censé faciliter le suivi des paquets de cigarettes au sein de la chaîne d’approvisionnement, en les authentifiant au moyen d’un code individuel lisible par une machine, lequel contient, entre autres informations, la date, l’origine, le niveau des taxes et la destination du produit.

L’accord avec PMI est-il efficace pour aider les EM à récupérer les recettes fiscales qui avaient été perdues?

L’intention des paiements relatifs aux saisies (tels que prévus dans l’accord avec PMI) était, d’une part, de dissuader PMI de continuer à participer au commerce illicite de ses cigarettes, en punissant le fabricant à chaque fois qu’il y avait une saisie d’un grand volume de ses cigarettes, et, d’autre part, de permettre aux États membres de l’UE de récupérer les recettes fiscales qui avaient été perdues.

Cependant, la détermination de l’authenticité ou de la contrefaçon des cigarettes saisies est avant tout effectuée par le fabricant. Par conséquent, il n’est peut-être pas surprenant que l’industrie du tabac ait, à ce jour, trouvé que la majorité des cigarettes saisies étaient de contrefaçon, ce qui signifie des paiements faibles pour les cigarettes saisies et une compensation négligeable des pertes de recettes fiscales des États membres. Lors de la période 2004-2013, il a été avancé que 3,2 milliards (78 %) des cigarettes saisies étaient de contrefaçon.

PMI soutient-il les mesures de traçabilité établies dans la réglementation de l’UE?

En 2014, PMI et d’autres fabricants de produits du tabac tels que BAT et ITL ont contesté la directive sur les produits du tabac (2014/40/UE) devant la Cour de justice de l’Union européenne. L’action demande l’annulation de l’intégralité de la directive, y compris son article 15 qui exige un système de suivi et de traçabilité de la chaîne d’approvisionnement licite dans l’ensemble de l’UE, ainsi que des dispositifs de sécurité visibles et invisibles. Le contrôle juridictionnel pourrait prendre trois ans. Cela signifie que l’OLAF envisage le renouvellement d’un accord juridique avec PMI, une société qui remet en cause la règlementation de l’UE, tout en accordant à cette société la possibilité de continuer à contrôler le système de suivi et traçabilité avec sa propre technologie (Codentify®).

L’OLAF a-t-il effectué une évaluation de l’impact de l’accord avec PMI?

La Commission Juncker a déclaré: «pour s’assurer que l’action de l’UE soit efficace, la Commission évaluera l’impact des politiques, de la législation, des accords commerciaux et d’autres mesures, à tous les stades, de la planification à la mise en oeuvre et au bilan». Mais la Commission a aussi affirmé que l’accord était efficace, sans avoir mené une évaluation de son impact. Selon les déclarations officielles, les services de la Commission et les États membres ont déjà tenu des réunions exploratoires avec PMI, et des discussions au sujet d’un renouvellement de l’accord sont en cours.

Les discussions actuelles à propos du renouvellement de l’accord avec PMI respectent-elles la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT)?

La CCLAT est le premier traité sanitaire international et elle a été développée en réponse à la mondialisation de l’épidémie de tabagisme. L’UE et tous ses États membres ont ratifié cette convention et ont par conséquent des obligations juridiques de mise en oeuvre de ses articles.

Les Parties devraient être responsables de leurs actes et agir dans la transparence en cas d’interaction avec l’industrie du tabac. Les directives précisent aussi que les Parties ne devraient avoir d’interaction avec l’industrie du tabac que «lorsque cela est nécessaire et en se limitant strictement à ce qui est nécessaire pour leur permettre de réglementer efficacement l’industrie du tabac et les produits du tabac».

Il n’est pas clair si l’interaction entre la Commission (y compris l’OLAF) et PMI se limite strictement à ce qui est nécessaire parce que le contenu de ces réunions est tenu secret. Depuis 10 ans, des demandes d’accès aux documents montrent que l’OLAF a eu de nombreuses réunions avec PMI et les trois autres principaux fabricants de produits du tabac, mais des informations détaillées concernant ces réunions n’ont pas été publiées. Il se peut que le partenariat entre l’UE et PMI contrevienne aux directives pour l’application de l’article 5.3 de la CCLAT, lesquelles spécifient que les Parties ne devraient ni accepter, ni soutenir, ni agréer les «partenariats» avec l’industrie du tabac lors de toute initiative liée à l’élaboration ou à l’application de politiques de santé publique.

Y a-t-il d’autres mécanismes pour lutter contre le commerce illicite de produits du tabac dans l’UE?

Outre l’article 15 de la directive sur les produits du tabac mentionné ci-dessus, l’UE a d’autres mesures à sa disposition pour lutter contre le commerce illicite de produits du tabac. Le Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac, négocié en vertu de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, a été adopté le 12 novembre 2012 à la cinquième session de la Conférence des Parties et est actuellement ouvert à la ratification, l’acceptation, l’approbation ou l’adhésion des Parties à la CCLAT de l’OMS.

L’UE a signé le Protocole le 20 décembre 2013. Le 4 mai 2015, la Commission européenne a annoncé que l’UE devrait ratifier le Protocole et a exhorté le Conseil d’adopter une décision en ce sens, avec le consentement du Parlement européen. Le Protocole fournit des outils pour prévenir et contrebalancer le commerce illicite des produits du tabac, par le biais de mesures nationales et de coopération internationale visant à contrôler la chaîne d’approvisionnement des produits du tabac.

En dépit des arguments avancés par l’industrie, et en se basant sur les informations disponibles utilisées par PMI et les autres principaux fabricants de produits du tabac pour suivre leurs produits, on peut voir que Codentify® ne se conforme pas aux exigences du Protocole, à savoir que le système de suivi et de traçabilité instauré par chaque Partie soit «contrôlé par elle».

Le Protocole devrait prévoir un système global qui soit indépendant de l’industrie du tabac et qui serait par conséquent une solution plus efficace au problème du commerce illicite que l’accord actuel avec PMI et que les autres accords avec les principaux fabricants de produits du tabac.

Smoke Free Partnership, rue de l’Industrie 24, 1000 Bruxelles. Tél.: 02 430 73 58. Internet: www.smokefreepartnership.eu.

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