Des balises pour les campagnes radiodiffusées gratuites de promotion de la santé

Remarque préliminaire: cet avis a été préparé par la Commission Campagnes radiodiffusées du Conseil en se fondant sur l’expérience d’une vingtaine d’années de ce dispositif original, du temps où la promotion de la santé était une compétence de la Communauté française (ndlr).

Mécanisme d’attribution des espaces gratuits

Il existe en Fédération Wallonie-Bruxelles un dispositif permettant à des promoteurs de campagnes de promotion de la santé de diffuser gratuitement leurs spots à la télévision et/ou à la radio. Les chaînes de télévision et de radio doivent, en effet, mettre à disposition du Gouvernement du temps de diffusion gratuit équivalent aux temps publicitaires consacrés, au cours de l’année précédente, aux boissons alcoolisées, aux médicaments et aux traitements médicaux (Arrêté du 18 janvier 1995 du Gouvernement de la Communauté française relatif à la diffusion de campagnes d’éducation pour la santé par les organismes de radiodiffusion, M.B. 19/04/1995).Les campagnes de promotion de la santé qui peuvent bénéficier d’espaces de diffusion gratuits doivent être d’intérêt général et concerner l’ensemble de la population de la Fédération Wallonie-Bruxelles ou un groupe-cible de celle-ci et être en concordance avec le Programme quinquennal de promotion de la santé.La gratuité ne concerne que les temps d’antenne, elle ne s’étend pas à la conception et à la réalisation du message à diffuser, qui sont à charge des promoteurs.Depuis 1997, la Commission d’avis ‘Campagnes radiodiffusées de promotion de la santé’ émanant du Conseil supérieur de promotion de la santé examine toute demande d’espaces gratuits de radiodiffusion. L’examen de la demande se base sur des critères de rigueur scientifique, d’éthique, de cohérence, d’intelligibilité du message ainsi que sur ses qualités audiovisuelles. Les demandes sont examinées à deux reprises par la Commission, à l’état de projet puis si un accord de principe a été donné, une fois le projet réalisé. La Commission transmet ses avis au Ministre de la Santé qui est libre de les suivre ou non. Ce dernier transmet sa décision au Ministre ayant en charge l’audiovisuel pour la mise à l’antenne des messages.Le Conseil tient à souligner l’originalité et le caractère unique de ce dispositif et à réaffirmer l’importance de maintenir un mécanisme gratuit de diffusion de spots, à la télévision et/ou à la radio, dans le cadre de campagnes de promotion de la santé. Même si, au cours des dernières années, le développement considérable des nouvelles technologies de l’information et de la communication (réseaux sociaux, internet) permet de mettre sur pied des campagnes nettement moins coûteuses pour les opérateurs, la diffusion de tels spots reste un outil performant pour une sensibilisation à large échelle de la population aux thématiques de promotion de la santé.

Évolution indispensable et urgente du cadre légal

L’arrêté de 1995 avait été pris sur base de trois décrets relatifs:

• aux réseaux de radiodistribution et de télédistribution et à la publicité commerciale à la radio et à la télévision;
• au statut de la Radio-Télévision belge de la Communauté française;
• au secteur audiovisuel.

Il est donc antérieur au décret de 1997 portant organisation de la promotion de la santé en Communauté française.L’arrêté portant exécution du décret de 1997 en a modifié l’article 4, passant de la formulation «les demandes de campagnes sont adressées au Ministre compétent en vertu de l’article 2, qui décide, et en informe le Gouvernement. Le Ministre ayant l’Audiovisuel dans ses attributions les transmet aux organismes de radiodiffusion», à «Toute demande de campagne est adressée au Ministre ayant la promotion de la santé dans ses attributions, qui la soumet à l’avis de la Commission que le Conseil supérieur de promotion de la santé constitue à cet effet. Cette Commission vérifie l’éthique du projet, sa rigueur scientifique, sa cohérence avec le Programme quinquennal de promotion de la santé. Le même Ministre donne, s’il échet, son accord de principe sur la poursuite du projet.Une fois réalisé sur support adéquat, le message radiophonique et/ou télévisuel doit, préalablement à sa diffusion, être soumis à l’approbation du même Ministre, sur avis de la Commission portant notamment sur la lisibilité du message.Le Ministre ayant la Promotion de la santé dans ses attributions communique les campagnes qu’il a approuvées au Ministre ayant l’Audiovisuel dans ses attributions; celui-ci les transmet aux organismes de radiodiffusion pour mise en œuvre».Dans le nouveau paysage institutionnel en promotion de la santé, le Programme quinquennal ainsi que le Conseil supérieur de promotion de la santé (et donc la Commission d’avis pour les campagnes radiodiffusées) sont appelés à être remplacés à partir du 1er janvier 2016 par d’autres dispositions légales dans chacune des régions concernées et à la Fédération Wallonie-Bruxelles.Le dispositif tel qu’il est prévu dans l’arrêté de 1995 ne pourra donc plus être assuré.Dès lors, le Conseil recommande qu’une commission d’avis associant des représentants de la promotion de la santé (ce compris des acteurs proches des réalités de terrain) et de l’audiovisuel soit mise en place pour maintenir cette fonction d’analyse des demandes et de soutien à l’évolution de celles-ci, sur base des critères de rigueur scientifique, d’éthique, de cohérence, d’intelligibilité des messages ainsi que sur leurs qualités audiovisuelles. Cette commission devrait aussi inviter des membres des régions et de l’ONE pour rester en phase avec les priorités de prévention, d’éducation pour la santé et de promotion de la santé établies dans les régions wallonne et bruxelloise et à l’ONE.Dans ce contexte, il a semblé également opportun au Conseil supérieur de promotion de la santé de réaliser un bilan qualitatif quant aux mécanismes relatifs à l’octroi d’espaces gratuits de diffusion, aux processus d’élaboration des campagnes radiodiffusées de promotion de la santé et aux thématiques qui les constituent. Ces réflexions ont débouché sur les recommandations développées ci-dessous.

Le mécanisme d’octroi d’espaces gratuits de diffusion

La législation actuelle prévoit que le temps d’antenne que les régies doivent mettre gratuitement à disposition de campagnes de promotion de la santé doit être équivalent au temps d’antenne consacré à la diffusion de publicités pour l’alcool, les médicaments et les traitements médicaux. Donc, plus il y a de publicités pour ce type de produit, plus il y aura du temps d’antenne pour les campagnes de promotion de la santé.Même s’il pourrait être cohérent d’un point de vue éthique de dissocier le temps consacré aux campagnes de promotion de la santé du temps de publicité pour l’alcool ou les médicaments, le Conseil préconise de maintenir le système actuel qui a permis à de nombreuses campagnes en promotion de la santé de bénéficier des espaces gratuits.

Le spot, un outil qui vit mal en solitaire

Le ‘temps d’antenne (radio et tv)’ à mettre gratuitement à disposition de campagnes de promotion de la santé est un bon outil de sensibilisation. Cela permet de toucher un très large public et de soutenir les acteurs de promotion de la santé dans leur travail quotidien auprès de la population.Cependant, l’effet de sensibilisation des spots est fortement lié au moment de la diffusion. Il est donc en partie éphémère. La diffusion d’un spot seul semble être de peu d’intérêt.Le Conseil recommande que le spot s’intègre dans un programme de promotion de la santé en co-construction avec les intervenants de terrain et qu’il soit donc soutenu par d’autres outils, actions, pratiques de terrain s’inscrivant dans des démarches de promotion de la santé et de réduction des inégalités sociales de santé. C’est en effet grâce à cette articulation que l’effet d’un spot pourra se pérenniser.

Les thématiques des campagnes radiodiffusées

Depuis quelques années, les thématiques des campagnes radiodiffusées concernent la prévention de maladies (sida, maladies cardiovasculaires…), la sensibilisation à la participation à des programmes de dépistage de cancers (colorectal, mammotest), la violence faite aux femmes, la promotion du bien-être de l’enfant, l’arrêt tabagique…Le Conseil recommande de privilégier des messages positifs de promotion de la santé; des messages non exclusivement ciblés sur les maladies; des messages qui permettent d’améliorer sa santé et d’agir sur les déterminants de celle-ci.Dans ce cadre, le Conseil suggère que les décideurs politiques des différentes entités fédérées définissent quelques priorités communes qu’ils entendent poursuivre et pour lesquelles la diffusion de spots apporterait une réelle plus-value. Ceci fournirait un cadre de travail aux opérateurs qui souhaitent concevoir et diffuser des campagnes.

Assurer une pluralité des opérateurs, initiateurs de campagnes

La réalisation de campagnes radiodiffusées de qualité nécessite des moyens que peu d’associations ou d’institutions ont à leur disposition. Il est cependant important de garder une diversité de concepteurs et d’initiateurs de campagne. Dans cette perspective, les structures d’appui qui peuvent venir en aide aux opérateurs dans la construction de la campagne sont fondamentales.Le Conseil recommande de favoriser la pluralité des opérateurs et de stimuler la participation de nouveaux acteurs à l’élaboration d’une campagne, afin de permettre une diversité des approches et des thématiques.Le Conseil estime important de veiller à l’appui financier et méthodologique à mettre à disposition des promoteurs pour la construction de campagnes et la réalisation de spots radio et tv.Enfin, il confirme l’utilité d’un mécanisme de soutien pour la réalisation de telles campagnes et la sollicitation d’espaces gratuits tout en soulignant la nécessité de renforcer la visibilité, la publicité autour de l’existence de tels outils (diffusion d’informations sur les espaces gratuits, aide à la rédaction de la demande, guide de construction d’une campagne…).

Limitation de l’accès aux espaces gratuits de diffusion

En ce qui concerne le processus particulier de sollicitation d’espaces gratuits de diffusion, une demande ne devrait pas pouvoir être formulée par une société de production/de réalisation de spots, ni par une société commerciale.Si cela va de soi dans le second cas, pour le premier l’expérience montre que les sociétés de production ne sont guère sensibles aux spécificités de la promotion de la santé. Elles appliquent souvent aux messages de santé des techniques de promotion assez éloignées de la philosophie et des valeurs que la promotion de la santé entend défendre.Par ailleurs, le Conseil suggère de mettre des balises pour que les messages d’intérêt public ne puissent pas être des publicités déguisées.

Accompagnement à l’élaboration des dossiers et des campagnes

Un certain nombre de dossiers de demandes d’espace gratuit arrivant en Commission d’avis n’entrent pas en adéquation avec le cadre de promotion de la santé et les critères définis par le Conseil et ce souvent parce qu’ils sont rédigés par des acteurs étrangers à la promotion de la santé. Un mécanisme de soutien à l’élaboration des dossiers et plus largement des campagnes est donc nécessaire.Le Conseil insiste sur l’importance de l’encadrement dans la réalisation du dossier de demande et plus globalement dans la conception de la campagne dans une logique de promotion de la santé.Enfin, pour permettre au promoteur d’améliorer son projet, que ce soit en cours de construction ou pour une demande de rediffusion ultérieure, le Conseil recommande que les avis formulés par la Commission, qu’ils soient positifs ou négatifs, soient systématiquement transmis au promoteur.

De la co-construction des spots

Certains scripts ou spots passant devant la Commission ne prennent pas suffisamment en compte certains aspects du contexte de vie des personnes que la campagne souhaite atteindre. Afin d’améliorer la qualité des campagnes en termes de promotion de la santé et afin que celles-ci n’aient pas comme effet le renforcement des inégalités sociales de santé, le Conseil insiste pour que les acteurs de terrain soient impliqués dans la construction des spots/sujets.Par ailleurs, pour s’assurer de l’intelligibilité et de l’acceptabilité du message auprès du public cible, le Conseil recommande que chaque campagne radiodiffusée fasse obligatoirement l’objet d’un pré-test. Il préconise que celui-ci soit réalisé auprès de personnes maîtrisant plus difficilement la langue française et que ses résultats soient systématiquement inclus dans le dossier de demande d’espace gratuit.

Les plans media

Certaines campagnes sont diffusées avec un nombre élevé de passages sur une journée et des vagues de diffusion fort longues. Cela peut provoquer de la lassitude, voire finalement un sentiment de rejet vis-à-vis d’une campagne.La réalisation d’un plan media équilibré a donc toute son importance par rapport à l’impact de la campagne elle-même, mais également par rapport au temps d’antenne qu’elle prend et au temps qu’elle laisse aux autres campagnes.Le Conseil recommande que la répartition des minutes disponibles soit objectivée pour permettre à un maximum de campagnes d’être diffusées et que l’élaboration d’un plan media réponde de manière générale à des lignes directrices définies à l’avance.Actuellement le processus d’octroi d’espaces gratuits n’oblige pas les régies à appliquer strictement les plans proposés. In fine, elles décident de diffuser les spots en fonction des espaces disponibles c’est-à-dire des espaces non utilisés par les campagnes publicitaires payantes. Même si les régies font preuve de bonne volonté pour proposer des passages en prime time, rien n’est inscrit en termes d’obligation. Le Conseil recommande que des dispositions soient prévues pour garantir l’application du plan media proposé.

De l’évaluation

Un certain nombre de campagnes reviennent d’année en année et certaines d’entre elles n’ont pas fait l’objet d’une évaluation circonstanciée sur laquelle se baser pour adapter, le cas échéant, leur angle d’approche ou pour documenter la réflexion de futures campagnes (notamment d’autres promoteurs).Le Conseil recommande qu’une évaluation systématique de chaque campagne soit réalisée et transmise à l’organe d’avis, même si cette campagne n’est pas destinée à être rediffusée.Cela permettrait notamment de se rendre compte de l’impact en termes de promotion de la santé, mais également de manière plus pragmatique de l’impact de différents plans media et de déterminer les plans de diffusion les plus adaptés.Avis d’initiative du Conseil supérieur de promotion de la santé rendu le 16 octobre 2015.