Déséquilibres, sous financement et mise en concurrence, la Cocof a publié cet été son rapport d’évaluation intermédiaire du Plan de Promotion de la Santé (PPS) 2023-2027. En pointant le manque de mobilisation sur certains sujets et les difficultés d’articulation avec le PSSI (Plan Social Santé Intégré), ce bilan à mi-parcours esquisse déjà les contours du prochain plan.
En mai dernier, la ministre bruxelloise en charge de la Politique de la Santé, Karine Lalieux (PS), a confirmé le renouvellement de 33 acteurs et de 4 réseaux chargés de la mise en œuvre du Plan de Promotion de la Santé 2023-2027 de la Commission Communautaire française (Cocof). Le rapport synthétique (48 pages, sans compter les annexes) publié fin juillet dresse un bilan d’étape important.
S’il déplore un certain déséquilibre entre les priorités politiques du plan et les actions réellement financées entre avril 2023 et décembre 2025, il identifie un faisceau de causes et propose déjà des pistes pour rectifier le tir à l’avenir.
Pour commencer, l’administration rappelle que des publics sont encore délaissés, en particulier les personnes âgées et personnes en situation de handicap. C’est le manque le plus clairement identifié au point que le Collège a dû relancer en 2024 un appel à projets dédié, car « aucun dossier n’avait permis de rencontrer ces publics de manière suffisamment ciblée et convaincante ». Et parmi les objectifs peu ou pas rencontrés et qui mobilisent trop peu les opérateurs agréés figurent : l’amélioration des liens sociaux des aînés, la lutte contre l’âgisme, la prise en compte du handicap et encore le renforcement du pouvoir d’agir des résidents de maisons de repos et de soins.
Le plan en chiffres
Au total, la Cocof a financé 50 projets portés par 36 acteurs, 4 réseaux pour un total de 221 actions pour les acteurs/réseaux et 117 objectifs opérationnels pour les 10 services piliers (ou service « supports »). En décembre 2025, 3 projets portés par Fian, Nos Oignons, et Question Santé (sur la santé au travail) ont perdu leurs financements sans pour autant que les raisons y soient détaillées.
Trop ou trop peu
L’évaluation constate un déséquilibre marqué avec des axes sous-investis par rapport à d’autres. Cette tendance existait déjà dans le plan précédent, écrivent les auteurs qui constatent « une concentration des interventions sur un nombre limité de thématiques de l’Axe 4 » (aptitudes individuelles — drogues, santé sexuelle, IST). Il compte 134 actions, soit plus de la moitié du total pondéré et le rapport regrette un « risque de glissement vers des pratiques davantage orientées vers l’éducation à la santé ». Mais l’administration note aussi qu’au sein de cet axe-là, l’objectif spécifique qui vise à réduire la fracture numérique n’a été rencontré par aucun des 10 services pilier alors que « les opérateurs constatent une augmentation des besoins liée à la numérisation croissante des services. »
En comparaison, les axes 1 et 5 sont les moins couverts, car ce sont « les plus exigeants en termes de temps, de coordination et de ressources humaines ».
Pour l’axe 1 relatif à l’intégration de la promotion de la santé dans toutes les politiques, l’administration dénombre seulement 6 actions menées par 3 opérateurs. C’est le reflet de « son ancrage essentiellement institutionnel et politique ». Les auteurs précisent que « les objectifs qui y sont associés relèvent principalement de compétences administratives, de concertations intersectorielles et de décisions structurelles, échappant en grande partie à l’initiative des opérateurs de terrain ».
Quant à l’axe 5, consacré à la réorientation des services, il a bien suscité l’intérêt d’un nombre significatif d’opérateurs qui ont développé des actions en lien avec la formation, l’accompagnement et le support. Ces leviers sont pourtant essentiels pour permettre une appropriation concrète des concepts de promotion de la santé dans les pratiques professionnelles. Mais le flou n’est pas encore dissipé. Les auteurs estiment « nécessaire de constituer un état des lieux structuré des formations existantes (qui forme, à quoi et pour quels publics ?), tant pour les opérateurs de la promotion de la santé que pour l’ensemble du secteur social-santé ».
Les contours du prochain plan
L’analyse pointe aussi les difficultés persistantes d’appropriation de certains concepts clés de la promotion de la santé. « Des confusions subsistent entre participation, outreach, activités collectives ou pair-aidance, ce qui peut conduire à des pratiques éloignées des principes communautaires. » La solution serait que les services de support et le service d’accompagnement clarifient les cadres conceptuels, renforcent le soutien méthodologique et des compétences du secteur.
Enfin, l’axe 3 sur la création d’environnements favorables à la santé, avec 48 actions, est jugé « insuffisamment investi », alors qu’il est essentiel dans une région urbaine comme Bruxelles, confrontée aux enjeux de logement, d’urbanisme, de mobilité et de qualité de l’environnement. Les auteurs notent également que « malgré des initiatives ciblées (notamment en milieu carcéral), les actions portant sur les environnements de vie demeurent minoritaires ». A fortiori, le futur plan devrait renforcer ses exigences en termes d’actions, en particulier sur la question du logement qui mobilise encore peu les acteurs de la promotion de la santé, comme nous l’avions décrit dans l’article « Logement : le territoire bruxellois cherche son échelle d’intervention » en novembre dernier. À cette thématique du logement s’ajoutera une priorité politique laissée en souffrance faute de gouvernement bruxellois : la question des violences intra-familiales.
L’intégration incertaine dans le PSSI
L’administration prend acte des difficultés liées au contexte socio-économique, à la précarisation croissante des publics et au sous-effectif chronique, mais aussi au turnover qui complique les liens et l’interconnaissance entre opérateurs alors même que les lieux de concertation se sont multipliés avec la mise en place du PSSI.
Le rapport d’évaluation de la Cocof détaille en effet les difficultés d’articulation avec les politiques publiques en matière de social-santé. « L’inscription du Plan de Promotion de la Santé comme second volet du PSSI, les évolutions liées à la première ligne de soins, ainsi que le rôle croissant de la coordination territoriale ont renforcé les attentes à l’égard des opérateurs, en particulier en matière de participation, de territorialisation et d’articulation intersectorielle. » Si le décloisonnement est bien en cours, « les espaces d’échange actuels ne permettent pas d’élaborer véritablement des actions », regrette Damien Favresse, coordinateur du Centre bruxellois de promotion de la santé, qui vient de remettre un rapport à la Cocom sur les nouveaux dispositifs social-santé de première ligne.
Il rappelle que la rencontre ne fait pas la collaboration. « Il faut créer des espaces et du temps de travail pour articuler les démarches, construire un vocabulaire commun, comprendre les logiques de travail des uns et des autres et pouvoir confronter les différentes approches. Souvent, l’intervention d’un tiers est nécessaire, car les hiérarchies formelles ou informelles peuvent empêcher le travail collectif. Chacun reste alors sur ses plates-bandes et on risque d’entrer dans des logiques de concurrence ou de conflit plutôt que de complémentarité. » Par ailleurs, la logique de l’urgence et du curatif au sein des services de première ligne déjà saturés, risque de prendre le pas sur le temps long de la promotion de la santé.
Les moyens budgétaires, le nerf de la guerre
Pour la Cocof, l’intégration du plan de promotion de la santé dans le PSSI ne pourra se faire « sans renforcement structurel des moyens alloués aux acteurs du secteur de la promotion de la santé ». La coordination de ces bassins d’aide et de soins a été confiée à Brusano via une augmentation considérable du budget financé par la Cocom (avec un budget de 5,6 millions d’euros), alors que les acteurs de la promotion de la santé n’ont pas reçu de moyens additionnels. En l’absence d’un renforcement des moyens humains et financiers dédiés, la Cocof pressent que les acteurs ne parviendront pas à se mobiliser. « La participation à l’ensemble des concertations, bassins et conseils d’action, ainsi que la mise en œuvre des plans d’action afférents, apparaissent difficilement soutenables à moyen terme pour ces opérateurs », écrivent les auteurs.
Le sociologue Jacques Moriau, l’un des concepteurs du PSSI, regrette d’ailleurs ce sous financement. Contacté par Education Santé, le chargé de recherches au Conseil Bruxellois de Coordination Socio-politique (CBCS) déplore que le politique ait si peu investi. Il aurait fallu « environ 12 millions d’euros » pour que les structures puissent participer aux instances et organiser la collaboration, précisait-il lors d’une audition devant le parlement bruxellois le 5 juin 2025. « Le PSSI est encore balbutiant. On est vraiment au tout début de ‘la santé dans toutes les politiques’. On dispose juste d’un cadre formel, ce sont les tout premiers pas. »
Au manque de moyens additionnels s’ajoutent les secousses des décisions politiques prises au niveau fédéral. « On a des politiques humanistes au niveau bruxellois, et des choix régressifs au niveau fédéral : attaques contre la sécurité sociale, discrimination envers les étrangers, les usagers de drogues, etc. Que peut-on dire de la responsabilité populationnelle quand tout se rétrécit ? interroge Jacques Moriau. Aujourd’hui, on a passé un seuil : la question n’est plus de savoir comment on se finance, mais quelles alliances on conclut pour résister à ce qui nous arrive ? »
Références